中美航权问题到底是怎么回事？

「美国留学生有家不能回」、「天价回国机票」、「美国三大航计划复航」、「美国三大航复航计划被否决」、「美国交通部未批准中方留学生包机申请」最近非常热门。

刚好昨天在芝加哥和美国交通部（Department of Transportation）负责太平洋区的朋友聊了聊。朋友是位高人，将整个问题梳理地明明白白，一针见血。笔者谨略加整理和他的谈话，为大家做一个简单的分析。

起因：美方工会的诉求

整个 12 月到 2 月，是中美航空市场最好的季节。12 月到 1 月美国人圣诞节来中国旅游，1 月到 2 月中国人春节来美国旅游。日常时，这段时间中美之间是一片和谐。

今年在疫情前，中美航线也是这样一如既往地运行着。美国三大航 1 月 20 日向交通部申报的统计数据显示，春节期间来访中美的航线上座率不低——毕竟这是传统的旅游旺季。

疫情带来的一个影响是我们不再出境旅游了。中美航线春运客流以中国人为绝对多数，我们取消出境计划无疑正式宣告中美航线的萎缩——中美航线的上座率随即大幅下降。原先，美国三大航的计划，是从春节假期之后停飞。例如，美航的公告是「从 2 月 9 日到 3 月 31 日停飞」。

不过，机组人员工会对美国三大航的决定并不满意。以飞行员和空中乘务员为主体的机组人员，每天要接触不同的旅客。如果因为工作感染了新冠病毒，确实对个人、家庭和同事有很大的影响。这点确实中国三大航的机组人员非常值得赞赏：他们表现出了英雄主义精神的担当。

机组人员工会软硬兼施。例如，1 月 30 日，美航飞行员引用新冠疫情，提告兴讼要求停飞中美航线。

美国航空飞行员工会在星期四（1 月 30 日）提出法律诉讼。工会表示，在新冠疫情期间继续服务大中华区将对机组人员和公众造成威胁。「最近和中国新冠疫情有关的事件已然威胁来往中国的乘客和机组人员的安全」，代表美国航空 15000 名飞行员的联合飞行员工会（Allied Pilots Association）在他们于得克萨斯州提交的诉状中表示。

https://www.cnn.com/2020/01/30/business/american-airlines-pilots-coronavirus/index.html

美航工会的诉状中，带着一些诉苦的意思——工会表示，达拉斯基地的机长平均年龄是 61 岁，老人感染的风险也更高。通俗地说，就是「老臣实在是担不起感染新冠的风险，请皇上高抬贵手放过老臣一把」。

这个背景下，一向表态「我们热爱我们的员工」的美国三大航空公司，自然也就「从善如流」把来往中国的航班停飞了。与中国业务相比，无疑是稳住员工士气更重要。所以，1 月 31 日开始，美国三大航（美国航空、达美航空和联合航空）停航内地，随后范围扩大到香港。

在这一步上，还只是普通的市场行为。一方面客流量大幅度萎缩，没有继续开航的动因；另一方面机组人员又有些担忧，也没必要硬是开航为难员工。

DoT 知道这一点，所以并没有将市场行为上升到行政层面——想飞的接着飞，不想飞的也不为难。因此，DoT 并没有禁止中国航空公司飞来美国。

事情的政治化

不过，DoT想和气，有人不想和气。

1 月 31 日，就在美国三大航停航的同一天，美方宣告禁止 14 日内曾经到过中国内地 31 个省市自治区的外国人（不包括永久居民等特例）禁止入境美国。

这个布告的「表态意义」显然大于「实际意义」。特朗普总统原文中提到

2019 财年，每天平均有一万四千人从中国经过直飞和中转航班到达美国。美国政府无力对全部接下来从中国到达的旅客进行有效的评估和监控。

https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/proclamation-suspension-entry-immigrants-nonimmigrants-persons-pose-risk-transmitting-2019-novel-coronavirus/

但是，在中美之间客流量已经大幅度下降的背景下，笔者认为这个说法的前提是站不住脚的。去过美国的人都知道，海关申报表上要填写你在美国的住址，航空公司值机时也要对你的住址进行问询——这是所有回国、来美的旅客都要进行的一步。如果说持 B1/2 签证的游客因为住酒店的原因而无法监控评估，那么持 F1、H1B、L1 等长期签证，在美有固定住所的人，总不可能无法监控评估吧？

但是，对人进行监控评估是州政府管的事情，DHS 手也不能伸得太远了。所谓的 DHS，是指国土安全部（Department of Homeland Security，出入境和海关是其职责之一）。中国访美旅客、在美华侨和留学生多分布在民主党州（加州、纽约州、伊利诺伊州）。

在特朗普的「英明领导」下，DHS 天天想着抓这些州里的非法移民，和这些州的地方政府关系很僵。平日就和 DHS 不对付，在这件事上也不太可能合作。在这样的背景之下，DHS 当然不想惹这个麻烦——不如顺着总统意思一禁了之。

「五个一」政策和美方的反应

接下来就是3月26日，民航局开始实行「五个一」政策了。不过当时，美国三大航对此没有任何表态。

没有表态的原因是，当时美国三大航把重点放在了 PSP（薪资支持计划，Payroll Support Program）上。与体量巨大的国内线相比，跨太平洋航线规模很小，也不赚钱。与每客英里 19 美分（每客公里 85 分人民币）的国内线，占六成左右收入的国内线相比，每客英里只有 10 美分（每客公里 44 分人民币）的太平洋航线实在不是美国航空公司的主力。

而 PSP（薪资支持计划，Payroll Support Program），则是3月27日通过的《新冠病毒援助纾困经济安全法 Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act, Cares Act》的一部分。当时三大航的游说重点都放在 PSP 补贴上。

之后，政府给三大航每家提供了五十亿美元左右的补贴。

https://home.treasury.gov/policy-issues/cares/preserving-jobs-for-american-industry/payroll-support-program-payments

在 PSP 中，美国国内政治的影子很重：例如，9 月 30 日之前不得裁员这一条款，就是民主党加上去的。美国三大航的枢纽分布在美国各州——其中，又以民主党州为绝大多数。在民主党看来，三大航空公司庞大的雇员规模（每家都在十万人左右，还不包括兼职），使得他们是需要极力争取的票仓之一。

这样的雇员结构和偏向民主党的地理分布，为接下来的事情埋下了隐忧。

重启航线！三大航的中国大计

回到五个一的话题上。在国内业务重挫，国际业务停航的背景下，载中国人回国确实是一个低成本高收益的救命稻草——飞机本身就要执行客改货从中国拉货物到美国。与其空载或者载很少的货物飞到中国，不如载上要回家的留学生，行个方便。

「美国三大航也想做这个生意，毕竟他们现在失血也很严重。他们从四月份开始就和中国民航局在不断协商这个事。你也看到今天我们的公告了？」朋友说的「公告」指星期五发布的要求报备航线的公告，正文中提到了两点：

1. 形式上而言，五个一通知本身超出了《中美航权协定》对双方民航当局的授权；
2. 实质上而言，五个一通知及其班表基础限制了美方承运人平等参与竞争的机会。

在这一系列的谈判中，美方使用了「软硬兼施」这一谈判策略。航空公司唱红脸，政府唱白脸，无非就是游说民航局放开一点限制，好缓解自身的经营压力而已。这一举动的目的绝对不是今天这个局面：对美方承运人来说，能够在中美之间运点客人才是他们的真正目的。

那么，达到今天的这一局面，一定是「唱白脸」的过度了，有意借题发挥，直接掀翻谈判桌。整个事件实际上可以归结为「上半场民主党借题发挥，下半场共和党借刀杀人」。

刚刚我们提到，美国三大航对《Cares Act》和 PSP 并不满意。美联航的 CEO 在 3 月 27 日放狠话说：「一到 10 月 1 日我就裁员」。其它两家航空公司的态度相对温和：达美表示「我们不指望三年内能恢复正常」、美航表示「2021 年我们的规模肯定会缩小」。

这话不是说给员工听的，而是说给大选候选人的。今年的美国大选在 11 月 3 日举行——不少员工都是民主党选民，如果在大选前一刻爆出「被裁员失去生计」这样的新闻，对民主党会如何失望，大选时会如何投票可想而知。

民主党显然嗅到了这个味道，旋即借题发挥。在 4 月份的时候，民主党忙着制定《健康和经济复苏综合紧急解决方案法》（Health and Economic Recovery Omnibus Emergency Solutions Act）。这个法案将继 Cares Act 发了两万亿美元之后，继续发三万亿美元，规模可想而知。5 月 15 日，这一法案在民主党占多数的众议院通过。

共和党显然不希望这样的法案通过——这无异于是民主党的政绩；但共和党也不能无视三大航的诉求——三大航的员工中，也有不少的共和党选民，是共和党州的主要经济贡献。比如，

• 达美的亚特兰大枢纽是佐治亚州第三大雇主
• 美国航空是北卡罗来纳州和佛罗里达州第四大雇主
• 联合航空在得克萨斯州也设有第二总部（原大陆航空）

事实上，在中美各航权谈判的过程中，美国三大航都心照不宣地在两党之间小心翼翼地平衡：民主党上台时，就充当意识形态输出的急先锋，鼓吹“天空开放”；共和党上台时，就充当保护主义的先驱者，批驳“外航倾销”（例如声称中东三大航受政府补贴）。

这使得在中美航权谈判中，美国国内政治同样阴云笼罩。在国会翻盘的情况下，政府“人走茶凉”，难以发挥影响力：

• 06 年共和党小布什总统执政，中期选举时民主党翻盘（众议院过半数；参议院过半数，之后 08 年民主党奥巴马当选），2007 年航权谈判中美方马上游说中方“开放天空”；
• 14 年民主党奥巴马总统执政，中期选举时共和党翻盘（众议院过半数；参议院过半数，之后 16 年共和党特朗普当选），2015 年航权谈判中美方马上借“时刻问题”发难。

在这种阴云诡谲的局面下，中方谈判代表自然是丈八和尚摸不着头脑。2015 年 8 月 27 日民航局官方的表态就是例子：

令中方惊讶的是，美方此次会谈一反常态，不再坚持其一贯秉持的开放立场，甚至不愿意与中方探讨适度扩大运力安排，而是将注意力和重点转为美方企业飞华航班时刻问题。事实上，中国北京、上海的空域拥堵和时刻问题一直存在，只是美方现在更加强调这一问题而已。此次会谈，双方未能达成协议。

http://www.xinhuanet.com/politics/2015-08/27/c_128173218.htm

因此，虽然共和党一直攻击中国，但当达美和美联航提出复航中国时，共和党也并未拒绝，而是积极协助帮忙张罗这个事情。现在看来，航空公司两边下注，算盘打得相当响：民主党帮我争补贴，共和党帮我争航线。但天底下哪有这样的好事呢？

刚刚我们提到，特朗普和三大航空公司素来不对付——毕竟其支持者中航空业从业者占少数。早在 Cares Act 和 PSP 期间，他就提出要入股航空公司，或者以五折价格向航空公司采购大量机票用于政府出行；而在 5 月 13 日，他又拒绝在Heroes Act中对航空业进一步援助。

美国的航空公司好得很。Airlines in Good Shape.

https://www.newsweek.com/trump-says-airline-industry-good-shape-despite-98-drop-bookings-1503913

同时，国内朋友应该熟知，特朗普在新冠疫情上甩锅给中国不是第一次了：当特朗普的核心选民认为「中国是抢了我们工作的坏蛋」的时候，甩锅给中国是最容易的选择。

那么，当航空公司请求要复航中国的时候，特朗普立即发现「瞌睡有人送枕头」，旋即将此上纲上线，意图「借中国这把刀杀了民主党支持者」。

一方面，「维护美国利益」始终是他的一贯做法；这一次的事情，不过是继华为等之后又一个发力点而已：在这时渲染「中国欺负美国」，无疑是巩固支持者，转移矛盾的最好做法。

另一方面，特朗普还可以将航空公司一军，迫使美国三大航乃至其它「想和中国做生意的企业」，也即美国商界服从他的意志：如果三大航对他还是这个态度，那特朗普就会一直保持强硬，将三大航复航中国的想法彻底搅黄。

事实上，特朗普作为「国际化程度比较低」的商人，对其它「国际化程度比较高」的公司抱有很强的敌意。在华为案中，特朗普就曾指桑骂槐，借刀杀人：表面上是钳制华为，实际上是钳制华为位于民主党州的各供应商（例如位于加州的英特尔（75% 对 25%）、高通等民主党金主）。在谷歌、Facebook 等美国科技公司（他们也是一边倒地支持民主党）和中国探讨入华事宜的时候，特朗普也曾横空一脚，指责科技公司「叛国」，直接将事情搅黄。

这样的做法无疑是把美国三大航和商界其它公司放到火上烤，沦为两党政治斗争的牺牲品。刚刚我们提到，三大航的算盘本身是借交通部实施「软硬兼施」战术，但特朗普强硬的态度使得无论三大航再怎么放低姿态，都不可能达成协议。

这也就是为啥航空公司对这项看似对他们有利的做法，并未做出任何表态，而是不发一言：在这个时候，为了特朗普得罪任何一方，都不值得。

根据路透社的报道，美联航对此拒绝置评。

https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-usa-china-exclusiv/exclusive-us-accuses-china-of-blocking-us-flights-demands-action-idUSKBN22Z04W

总结：事情比我们想得更复杂

这就是当前关系的死结——表面上是美国交通部和中国民航局之间的事务性讨论，实际上是美国国会两党及其支持者之间的政治性讨论。接下来，笔者觉得有三种可能：

1. 中国民航局不放松五个一，但允许美国各航空公司新增每周一班。这是最有可能达成的结果：因为在特朗普介入之前，中国民航局的表态趋向于这一方案，也是符合中美航权协定中「公平」条款的方案。
2. 中国民航局虽然允许美方新增每周一班，但特朗普对此不满，施压交通部对中国航企计划进行详细审查——这对等着回家的留学生是灭顶之灾：意味着直飞航线和包机将受到极大影响。但可能性不小——这是最符合特朗普心意的方案。
3. 中国民航局放松五个一，并准许中美航企按新班表执行。这个方案正中美国三大航下怀，但是可能性极低：一方面美国疫情现状摆在这里，中方有顾虑；另一方面特朗普对此也有顾虑，因为会妨碍自己的计划。

至于到底会怎么发展，我就真的不知道了。最后，希望每一位想回国的都能回国，想留下的都能平安留下。